ההצעות לאיחוד מנגנוני הגביה של המוסד לביטוח לאומי ומס ההכנסה - תקציר מחקר

רציונל/רקע
ההצעות לאיחוד מנגנוני הגביה של המוסד לביטוח לאומי ומס הכנסה החלו בשנת 1955, ומאז הנושא מעסיק חוקרים ומקבלי החלטות בישראל. אי לכך עולה הצורך בהצגת תמונה מקיפה של המהלכים שנעשו בתחום זה, במטרה לתת פרספקטיבה היסטורית לנושא ולהשלכותיו על מערכת הביטחון הסוציאלי בישראל.
• מטרות, שיטות (המחקר או ההתערבות)
מטרת המחקר היא לבחון את ההצעות לאיחוד מנגנוני הגבייה לאורך השנים, את המוטיבציות אשר הניעו או בלמו אותן, ולנתח את המגמות ביחס לניסיונות איחוד המנגנונים. במחקר מתוארת הדינמיקה בין הגופים השונים תוך בחינת ההקשרים הפוליטיים, האידיאולוגים והמנהליים. המקור המרכזי למחקר זה הוא הארכיונים של המוסד לביטוח לאומי: מכתבים, דוחות ממשלתיים, הצעות חוק והחלטות ממשלה, דוחות של וועדות לבדיקת האיחוד ועוד.
• ממצאים
מניתוח ההצעות עולות שתי עמדות מרכזיות. מחד, תומכי האיחוד, ובראשם משרד האוצר, שהצדיקו את המהלך כאמצעי לייעול המוסד. מנגד, מתנגדי האיחוד, ובראשם המוסד לביטוח לאומי, שטענו שאיחוד יביא לפגיעה בעיקרון הביטוחי. המוסד לביטוח לאומי הכיר בצורך בהתייעלות ולמרות התנגדותו לאיחוד הציג תכניות התייעלות שונות שנדחו על ידי משרד האוצר.
כמו כן, איחוד מנגנוני הגבייה עלול לפגוע במקבלי הקצבאות בדרך הבאה:
המוסד לביטוח לאומי מושתת על העיקרון הביטוחי שבו תשלום דמי הביטוח מיתרגמים לתקבולים המועברים לאזרח. הקשר הישיר בין התשלום למוסד לקצבאות שמוענקות על ידו, מקנה למוסד לגיטימציה חברתית ואמון ציבורי. פגיעה בעצמאות של המוסד וטשטוש העיקרון הביטוחי עלולים להביא לדה-לגיטימציה של המוסד, לפגיעה באמון הציבור וכתוצאה מכך גם לפגיעה במתן הקצבאות.
נוסף על כך, אנשי המוסד טוענים, במידה רבה של צדק, כי יש להם הכרות תאורטית ומעשית עם הנושאים בהם עוסק המוסד ולכן הוא הגובה היעיל ביותר מאוכלוסיות חלשות. בהתאם לכך עולה חשש כי מס הכנסה, שהחלק הארי בתקציבו מגיע מהעשירונים העליונים, יזניח את הגבייה מאוכלוסיות חלשות. נוסף על המשך הפגיעה בלגיטימציה הציבורית של המוסד ושל הקצבאות הניתנות על ידו, מצב זה עלול גם לפגוע בזכותן של אוכלוסיות חלשות לגמלאות.
הנקודה השלישית נוגעת לשימוש בכספי המבוטחים לצרכים פיסקאליים של המדינה. דמי הביטוח הם מקור זמין, "קל" ובעל דימוי ציבורי חיובי ביחס למסים אחרים. אי לכך, כספים אלו הופכים להיות יעד מועדף לצרכים התקציביים של המדינה. ואכן, לאורך השנים, עשה משרד האוצר שימוש בדמי הביטוח הלאומי לצורך ניהול מדיניותו הפיסקלית. חתירתו הנמשכת של המשרד להעברת הגבייה של ביטוח לאומי תחת סמכותו מחזקת את הסברה כי לצד המטרות המוצהרות בדבר שיפור הליך הגבייה, קיימים מניעים נוספים למהלך.
כזכור, ביטוח לאומי הוקם כרשת בטחון סוציאלי לכלל אזרחי המדינה, אשר ייעודו החברתי הוא דאגה לביטחונה הכלכלי והחברתי של האוכלוסייה. במציאות בה נעשה שימוש במערכת המימון של המוסד לביטוח לאומי, קיימת סכנה כי השיקולים החברתיים יהפכו משניים. הפקעת פונקציית המימון מסמכויותיו של הביטוח הלאומי, משפיעה באופן ישיר על יכולתו למלא את ייעודו החברתי, ועל האוטונומיה המאפשרת לו להיענות לצרכים החברתיים המשתנים באוכלוסייה מאחר וגמישותו הכלכלית נפגעת.
• מסקנות
העברת הגביה של המוסד לביטוח לאומי תחת אגף מס הכנסה נראה על פניו כמהלך טכני אך יש לה השלכות גורליות ביחס לעתידו של המוסד. העצמאות התקציבית של המוסד לביטוח לאומי מתבטאת בגבייה נפרדת המשמרת את העיקרון הביטוחי ומעניקה למוסד לגיטימציה ציבורית. היום, כשהצעה נוספת עומדת על הפרק, ובמצב בו נתון המוסד לשליטתה הכמעט מוחלטת של הממשלה, מהלך האיחוד נראה כמו צעד נוסף להפקעת סמכויות מהמוסד ולשינוי תפקידו בחברה. ייתור הביטוח הלאומי מתפקידו מהווה מהלך נוסף בפירוקה של מדינת הרווחה, שהביטוח הלאומי הוא אחד מקירות התמך האחרונים שנותרו לה.